La DCE, une nouvelle ambition pour la politique de l'eau
« Il est nécessaire d'élaborer une politique communautaire intégrée dans le domaine de l'eau » (Considérant n°9 du préambule de la DCE)

Adoptée le 23 Octobre 2000 et publiée au Journal Officiel des Communautés Européennes le 22 Décembre 2000 (date d'entrée en vigueur), la Directive-Cadre sur l'Eau (DCE) entend impulser une réelle politique européenne de l'eau, en posant le cadre d'une gestion et d'une protection des eaux par district hydrographique. La directive-cadre doit être transposée dans le droit de chaque Etat-membre avant le 22 décembre 2003. Cette transposition nécessitant une loi, mais aussi des décrets, celle-ci doit impérativement être votée par le Parlement avant la fin du 1er semestre 2003. La DCE innove à plus d'un titre. Avant tout, elle fixe un cadre européen pour la politique de l'eau, en instituant une approche globale autour d'objectifs environnementaux, avec une obligation de résultats, et en intégrant des politiques sectorielles :

• Elle fixe un objectif clair : atteindre le bon état écologique des eaux souterraines et superficielles en Europe pour 2015, et réduire ou supprimer les rejets de certaines substances classées comme dangereuses ou dangereuses prioritaires.
• Elle fixe un calendrier précis : 2015 est une date butoir, des dérogations sont possibles, mais il faudra les justifier.
• Le grand public est associé à la démarche, il sera consulté au moment des choix à faire pour l'avenir, ce qui est le gage d'une réelle transparence, voulue par la Commission Européenne.
• Elle propose une méthode de travail, pour un réel pilotage de la politique de l'eau, avec tout d'abord l'analyse de la situation, puis la définition d'objectifs, et enfin la définition, la mise en œuvre et l'évaluation d'actions nécessaires pour atteindre ces objectifs.
• Elle doit permettre la réalisation de comparaisons au plan européen : actuellement, les systèmes d'évaluation de la qualité des eaux et la formulation des objectifs à atteindre varient considérablement d'un pays à l'autre au sein de l' Union Européenne. En construisant un référentiel commun pour l'évaluation de la qualité des eaux, la directive permettra de véritables évaluations des situations et des stratégies des Etats membres. Là aussi, la directive est un gage de transparence.
• la DCE ne remet pas en cause les fondements de la politique de l'eau en France, bien au contraire. Elle confirme :
  • la gestion par bassin et sa généralisation au niveau européen ;
  • la place du milieu naturel comme élément central de la politique de l'eau (dans la droite ligne de la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 qui affirme le principe de gestion équilibrée de la ressource) ;
  • le principe pollueur - payeur ;
  • le rôle des acteurs de l'eau.
• Elle introduit la notion de public et sa participation.

Par ailleurs, la directive intègre les thématiques de l'aménagement du territoire et de l'économie dans la politique de l'eau. La directive se veut en fait un véritable outil de planification, intégrateur des différentes politiques sectorielles, pour mieux définir et maîtriser les investissements dans le domaine de l'eau. Participation du public, économie, objectifs environnementaux : ces trois volets font de la directive l'instrument d'une politique de développement durable dans le domaine de l'eau.Les grandes étapes de la DCE

Parallèlement, cette démarche doit intégrer de nouvelles obligations :

• Obligation de transparence et de participation des différents acteurs. Ainsi, le grand public devra être consulté avant l'approbation des différents programmes de travail, de mesures, et plans de gestion ;
• Intégration des aspects économiques et des politiques d'aménagement du territoire : l'analyse économique doit constituer un outil d'aide à la décision lors du choix des actions à retenir dans le programme de mesures. L'analyse économique permettra en outre de justifier les éventuelles dérogations demandées (reports de délais, définition d'objectifs moins stricts…).

  La participation du public « Les Etats membres encouragent la participation active de toutes les parties concernées à la mise en œuvre de la présente directive, notamment à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique. Les Etats membres veillent à ce que, pour chaque district hydrographique, soient publiés et soumis aux observations du public, y compris des utilisateurs : un calendrier et un programme de travail […], une synthèse provisoire des questions importantes […], un projet de plan de gestion de district hydrographique… » (Art. 14 de la DCE)

  La DCE introduit la notion de public, telle qu'est définie par la convention d'Aarhus. Signée à Aahrus, au Danemark, le 25 juin 1998 dans le cadre de la Commission économique pour l'Europe (CEE) de l'Organisation des Nations Unies, cette convention porte sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement. Elle a pour objet de mettre en oeuvre le dixième principe de la déclaration de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement (juin 1992) : selon celui-ci, les décisions dans le domaine de l'environnement doivent être prises avec un maximum de transparence. Ce qui implique une politique d'information, de consultation, de concertation et de contrôle, et le développement d'une "démocratie participative", en parallèle aux mécanismes classiques de la démocratie représentative. En France, l'Assemblée Nationale a adopté en Février 2002 le projet de loi ratifiant cette convention. Dans ce contexte, la procédure de consultation envisagée pour les plans de gestion des districts hydrographiques va très au-delà des consultations précédemment menées, notamment lors de l'élaboration du SDAGE. Le maître-mot est ici la transparence : Cette transparence ne pourra être véritablement assurée que par la participation effective du public.

Formellement, la DCE demande de procéder à trois consultations du public :

• la première avant fin 2006 au plus tard sur le calendrier des travaux d'élaboration du plan de gestion ;
• la seconde avant fin 2007 sur l'identification des problèmes principaux :
• la troisième avant fin 2008 sur le projet de plan de gestion.

Néanmoins, chaque Etat membre pourra adapter ce calendrier. Ainsi, la France prévoit la consultation des Conseils Régionaux et Conseils Généraux en 2004 et pourrait lancer les consultations du public en 2005.
Indépendamment de ce calendrier, la directive demande de permettre l'accès au public des études utilisées pour l'élaboration des documents soumis à consultation : « …il est nécessaire de mettre à [la] disposition [du public] des informations appropriées sur les mesures envisagées et de faire rapport sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de ces mesures, afin qu'ils puissent intervenir avant l'adoption des décisions finales concernant les mesures nécessaires » (Considérant n°46 du préambule de la Directive).
D'ores et déjà, le Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable organisera courant 2003 des groupes de discussions auprès des citoyens, en lien avec l'Institut Français de l'Environnement (IFEN). Une quinzaine de groupes vont êtres ainsi organisés, et répartis entre les six bassins hydrographiques français. Les agences de l'eau et les DIREN de bassin soutiendront sur leur territoire la tenue de ces groupes de discussion, qui ont pour objet de cerner les préoccupations et attentes du grand public sur la thématique de l'eau. Les informations recueillies devraient permettre d'organiser la participation du public.
Une note de cadrage au niveau national, relative aux procédures d'information et de consultation du public dans le cadre de la gestion de l'eau par bassin versant, est en cours d'élaboration.

L'analyse économique
« L'utilisation d'instruments économiques par les Etats membres peut s'avérer appropriée dans le cadre d'un programme de mesures. Il convient que le principe de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources associés aux dégradations ou aux incidences
négatives sur le milieu aquatique soit pris en compte conformément, en particulier, au principe du pollueur payeur »
(Considérant n°38 du préambule de la DCE)

De toutes les nouveautés introduites par la DCE, l'analyse économique n'est pas la moindre. Désormais, celle-ci constituera une aide à la décision, lorsqu'il faudra faire des choix. Ce qui, dans le domaine de l'environnement, constitue un précédent.
En premier lieu, la directive demande d'identifier les usages de l'eau : usages de loisirs, prélèvements pour l'alimentation en eau potable, pour l'irrigation, l'industrie, etc. Au delà de cette localisation des prélèvements et les rejets, la directive demande de caractériser l'importance économique de ces usages : quelles sont les activités économiques liées , peut-on les évaluer sur le plan économique, en terme de chiffres d'affaire, d'emplois...
Au delà de cette description de la situation actuelle, la directive demande d'examiner les impacts prévisibles à l'horizon 2015 des décisions déjà prises dans le domaine de la gestion de l'eau (travaux liés à la directive "eaux résiduaires urbaines", limitation des apports azotés en application de la directive nitrates, …) mais également de la croissance prévisible des populations et des activités conformément aux prévisions faites pour l'aménagement du territoire. A ce titre, la directive se veut un outil intégrateur des différentes politiques sectorielles pour mieux définir et maîtriser les investissements dans le domaine de l'eau. Ainsi, la politique de l'eau n'est plus uniquement une politique "réparatrice", mais au contraire une politique intégrée et partie prenante des autres politiques sectorielles, dont les exigences peuvent conduire à remettre en cause des éléments de ces politiques sectorielles, notamment en raison des coûts de réparation engendrés.
La directive demande en effet d'analyser les coûts des actions nécessaires afin d'optimiser les programmes de travaux. Elle admet que des objectifs ambitieux puissent être différés de plusieurs années compte tenu de leurs impacts financiers (notion de coûts disproportionnés), mais à condition que toutes les justifications soient soumises au débat public.
Dans un souci de transparence, la directive demande de rendre compte de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, permettant de savoir qui paye quoi et pour quoi ? Par contre, elle n'impose pas de procéder au recouvrement complet des coûts.
• Une réflexion à l'international
Au niveau du district Rhin International, un groupe de travail "approche économique intégrée Rhin" a été créé fin 2002. Celui-ci a choisi de suivre à l'international une démarche pragmatique et pluridisciplinaire, et non limitée à la seule réflexion théorique économique : le groupe de travail souhaite en effet intégrer à cette approche d'autres critères, tels que l'écologie, les pressions, les impacts, etc. Une démarche qui a été validée à l'issue d'un atelier de travail international consacré à l'analyse économique dans le district international du Rhin, organisé courant Octobre 2002 par l'agence de l'eau Rhin-Meuse et la DIREN Lorraine.

Les districts hydrographiques internationaux
« les Etats membres veillent à ce qu'un bassin hydrographique s'étendant sur le territoire de plus d'un Etat membre soit intégré à un district hydrographique international. »
(Art. 3.3 de la DCE)

Les districts hydrographiques internationaux Meuse et Rhin"
La Directive Européenne sur l'eau précise que les districts sont composés d'un ou plusieurs bassins hydrographiques ainsi que des masses d'eau souterraines et des masses d'eau côtières associées.
La liste des bassins hydrographiques formant chaque district ou chaque partie nationale de district international est à communiquer par la France à la Commission européenne pour fin Juin 2004.
Les districts nationaux, ou les parties nationales de districts internationaux, rassembleront les bassins suivants (en gras : les parties de districts internationaux) :

• Escaut, Somme et côtiers Manche Mer du Nord (bassin Artois Picardie)
• Meuse (bassin Rhin Meuse) et Sambre (bassin Artois Picardie)
• Rhin (bassin Rhin-Meuse)
• Rhône et côtiers méditerranéens (bassin Rhône Méditerranée Corse)
• Corse (bassin Rhône Méditerranée Corse)
• Adour, Garonne, Dordogne et fleuves côtiers charentais et aquitains (bassin Adour Garonne)
• Loire, côtiers vendéens et côtiers bretons (bassin Loire-Bretagne)
• Seine et côtiers normands (bassin Seine-Normandie)
• Martinique
• Guadeloupe
• Guyane
• Réunion

Le bassin hydrographique Rhin-Meuse présente un profil particulier, sur le plan national, puisqu'il appartient à deux districts hydrographiques internationaux : celui du Rhin, et celui de la Meuse. Dans les deux cas, un plan de gestion commun aux Etats concernés doit être élaboré. Les instances internationales existantes (par exemple, pour le district Rhin, la CIPR (Commission Internationale de Protection du Rhin) et la CIPMS (Commission Internationale de Protection Moselle-Sarre ) feront ici office d'instances de coordination. Un processus qui s'appuie sur la longue expérience de travail en commun de ces structures préexistantes, et qui facilite la coopération et les échanges sur les différentes méthodes de travail nationales.
Pour le district Rhin, deux secteurs de travail ont été définis : « Moselle-Sarre » et « Rhin supérieur ». Un conducteur d'opérations a été désigné pour chacun d'entre eux : il s'agit de l'agence de l'eau Rhin-Meuse pour le secteur « Moselle-Sarre », par ailleurs bassin pilote dans le cadre de la DCE pur le test de trois guide européens, et de la DIREN Alsace pour le secteur « Rhin Supérieur ».

Le SDAGE, instrument de mise en œuvre de la DCE
La mise en œuvre de la Directive-Cadre sur l'Eau, en France , ne marque pas une rupture en matière de politique de l'eau, bien au contraire : les fondements de la loi sur l'eau du 3 Janvier 1992 se trouve confirmés, en matière notamment de gestion par bassin (le modèle français se trouve ici étendu au niveau européen), de place du milieu naturel comme élément central de la politique de l'eau ,de principe de gestion équilibrée des ressources en eau, et de principe de pollueur/payeur - récupération des coûts.
En confirmant ce modèle de gestion par bassin, tout en l'étendant au niveau européen, la DCE exige la mise en place de systèmes de planification similaires à ceux des SDAGE et des SAGEs.
Né de la loi française sur l'eau de 1992, le SDAGE a l'avantage de l'antériorité et couvre des domaines plus larges que ceux prescrits par la DCE. Il fixe en effet pour chaque bassin hydrographique métropolitain les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau dans l'intérêt général.
La directive prévoit un système similaire : des "districts hydrographiques" doivent être mis en place à l'échelle des grands bassins. Sur chacun de ces districts doivent être élaborés d'ici 2009 des "plans de gestion" définissant les objectifs à atteindre et des "programmes de mesures", définissant les actions nécessaires, dont la mise en oeuvre sera coordonnée par des "autorités compétentes".
Les SDAGE couvrent les thèmes de la DCE et donc des "plans de gestion". Ils concernent tous deux les mêmes entités géographiques et impliquent chacun un processus de concertation et de consultation spécifique. C'est donc tout logiquement que la transposition en droit français de la directive passe par l'intégration dans la loi sur l'eau de 1992 des prescriptions de la directive cadre. Le SDAGE devient l'instrument français de la mise en œuvre de la politique communautaire dans le domaine de l'eau. Il passe ainsi d'un statut de document d'orientation à celui d'un document de programmation.
La révision du SDAGE devrait être engagée dès 2005, une fois l'état des lieux réalisé.

• Information sur les SAGEs en France www.sitesage.org