Dossier n°51

Natura 2000 en Ile-de-France

Natura 2000 est le dispositif mis en place par l'Union européenne pour répondre à l'un des grands problèmes environnementaux de notre époque : la régression des milieux naturels et des espèces vivant sur la Terre, souvent englobés sous le mot de "biodiversité".

Ce dispositif que l'Europe a voulu le plus ambitieux de la planète, s 'est traduit juridiquement par deux directives communautaires que la France a ratifiées.

Le principe en est la constitution d'un réseau de sites abritant des habitats naturels (pelouses calcaires, landes, forêts alluviales, dunes) ou des espèces, identifiés comme particulièrement rares et menacés. Il est convenu que chaque état-membre envoie à Bruxelles une liste des sites qu'il propose comme d'intérêt communautaire. L'établissement de cette liste a provoqué en France une vive polémique. De ce fait notre pays a pris un grand retard. Néanmoins la procédure de choix des sites se poursuit et, dans notre région, c'est le collectif I1e-de-France Nature qui se charge de coordonner la proposition de sites. Nous présentons ici ce dossier

Les annexes des directives listent les habitats et les espèces à prendre en compte, qui sont appelés "habitats" ou "espèces d'intérêt communautaire". Le pari du dispositif consiste à dire qu'en préservant de manière globale ces habitats et ces espèces sur de vastes territoires, et en cherchant à concilier les activités humaines avec cette protection, on préserve l'ensemble de la diversité biologique de l'Union. L'avantage du système est d'être quantifiable et de permettre une véritable évaluation des politiques mises en œuvre par les états-membres.

La première directive, conçue comme un ballon d'essai du dispositif, date de 1979 et porte uniquement sur les oiseaux. Les sites désignés par cette directive sont appelés Zones de protection spéciale (ZPS). C'est la directive "oiseaux".

La seconde, appelée "directive habitats'1, date de 1992, année du sommet de ibo, et prend en compte les habitats naturels et les espèces des autres groupes. Les sites désignés sont ici appelés Zones spéciales de conservation (ZSC).

Objectif 2004: constituer le réseau

Il est prévu qu'en 2004 la constitution du réseau de sites sera terminée et que ZPS et ZSC se réuniront dans un même ensemble appelé Réseau Natura 2000.

Inspirées par les principes du droit anglo-saxon, les deux directives fixent aux états signataires une obligation de résultat : maintenir en état de conservation favorable les habitats et les espèces inscrits aux annexes. Mais elles leur laissent toute liberté sur les moyens à mettre en œuvre. Cette conception juridique, radicalement différente des principes du droit français, est à l'origine des difficultés rencontrées par l'administration et les acteurs socio-économiques pour comprendre et appliquer les directives. D'autant que cette obligation constitue en fait un abandon de souveraineté de facto, préfigurant une transition "douce" vers une Europe fédérale. Malgré tout, cet abandon de souveraineté en douceur provoque des blocages psychologiques non négligeables aux niveaux politique et administratif

Une autre difficulté est l'opposition entre les stratégies conservatoires française et européenne. Toute la politique française repose sur le principe d'une conservation très réglementée portant sur de tout petits espaces (les réserves naturelles ne représentent que 0,2 % du territoire), alors que le dispositif Natura 2000 est conçu pour s'appliquer à 15-20 % du territoire tout en cherchant à y concilier conservation et activités humaines. Un volet financier est par ailleurs intégré au dispositif afin de rendre ce programme ambitieux, économiquement viable, sous la forme de co-financements pris en charge par l'Union et les états-membres.

Le séminaire biogéographique de La Have

Alors qu'elle fête cette année son dixième anniversaire, la directive habitats arrive dans la dernière ligne droite de sa mise en place. Le second round des séminaires biogéographiques, qui doivent valider définitivement le réseau de sites proposés par les états-membres pour préserver les habitats et les espèces d'intérêt communautaire, est actuellement en cours. Pour le domaine atlantique, qui représente 49 % du territoire français et concerne la totalité de l'Île-de-France, le séminaire de La Haye s'est tenu en juin 2002, et a identifié une insuffisance ou émis une réserve scientifique sur la transmission française pour 24 habitats et 33 espèces. Ce qui est beaucoup. Beaucoup trop aux yeux de la Commission européenne. En clair, la France n'a quasiment pas progressé depuis le séminaire de 1999.

Par ailleurs, le séminaire de La Haye a mis en évidence la faiblesse générale de l'inventaire scientifique français. La France n'a en effet réalisé quasiment aucune investigation particulière lors de la mise en place de la directive, se contentant de compiler les données disponibles, lacunaires et plus ou moins obsolètes. La France ne dispose donc d'aucun référentiel sérieux sur la superficie des habitats, les populations d'espèces et leur répartition pour qu'il soit possible de juger objectivement quelle est la proportion de chaque habitat et de chaque espèce intégrée au réseau Natura 2000. En conséquence, les argumentaires développés lors du séminaire par la France sont apparus bien faibles.

Les particularismes français

Une autre singularité française dans la mise en œuvre du réseau Natura 2000 est le rôle accordé par l'État aux associations de protection de la nature. Tous les pays de l'Union européenne ont largement impliqué leurs associations dans la constitution du réseau de sites, certains comme l'Autriche allant jusqu'à leur déléguer totalement la mise en place du dispositif Mais la France a choisi de réduire au minimum l'implication des associations.

Cette absence de partenariat avec les ONG a fortement contrasté avec l'attention portée aux acteurs économiques (industriels, agriculteurs, travaux publics), aux diverses administrations et structures publiques (Équipement, ONF) et aux usagers impliqués dans l'aménagement et la gestion du territoire. Ils ont largement influencé la définition des limites des sites. Cela est contraire aux dispositions de la directive.

La Cour de justice des Communautés européennes a rendu à ce sujet un arrêt jurisprudentiel Important, le 7 novembre 2000. Sa conclusion est que seule la prise en compte dc critères environnementaux doit guider les états-membres lors de la proposition de la liste des sites.

Le droit communautaire ne prévoit pas la prise en compte d'autres exigences (économiques, sociales et culturelles) à ce stade de la procédure, celles-ci étant bien évidemment intégrées dans la phase d'application, c'est-à-dire le document d'objectif~.

Contentieux et polémique

Reste à savoir Si cela sera suffisant pour enrayer l'érosion de la biodiversité compte tenu des manques de l'inventaire initial, et dans un contexte où l'ensemble des indicateurs montre une accélération de la régression des habitats et des espèces.

L'extinction probable de la population de Raies des genêts - sur une zone de protection spéciale (ZPS) - chez nos voisins haut-normands, ou celle qui menace l'Outarde canepetière en Ile-de-France justifie cette interrogation.

400 sites proposés

Suite au séminaire de La Haye, des discussions bilatérales vont s'engager entre la Commission et la France, dans le but de définir les extensions de sites existants ou la transmission de nouveaux sites nécessaires pour obtenir une désignation satisfaisante des habitats et des espèces.

C'est dans ce cadre que France Nature Environnement (FNE) a coordonné une campagne nationale visant à recueillir des propositions de sites auprès de ses associations fédérées. Près de 400 sites ont été aujourd'hui proposés à la Commission européenne. Ces propositions serviront de base de négociation dans le cadre des discussions bilatérales.

Les objectifs en Ile-de-France

En Ile-de-France, c'est Ile-de-France Nature qui s'est chargée de coordonner les propositions de sites. De très nombreux sites proposés abritent des habitats ou des espèces jugés insuffisants qu'il s'agisse d'extensions de sites ou de sites nouveaux. Comme partout en France, un sérieux travail d'inventaires devra être mené au sein de ces vastes ensembles pour déterminer quels espaces jouent un rôle pour les habitats et les espèces d'intérêt communautaire.

Suite à ces discussions bilatérales, ce seront les préfets et les DIREN qui prendront en charge la définition précise des extensions de sites et des nouvelles transmissions. A cette étape, Ile-de-France Nature demandera le strict respect des règles devant présider à la définition des sites Natura 2000, telles qu'elles sont précisées dans l'arrêt jurisprudentiel du 7 novembre 2000.

Par ailleurs, l'exemple haut-normand de l'extinction probable de sa population de Râles des genêts montre qu'obtenir la simple désignation d'un site ne suffit pas à garantir le maintien des habitats et des espèces. De nombreux espaces remarquables franciliens sont aujourd'hui très fragilisés. On a toute raison de penser que les régressions brutales de ce type vont se multiplier. Aussi, à l'image d'autres régions françaises, il semble indispensable de mettre en place un réseau associatif de suivi des sites Natura 2000. Objectif: contrôler sur le terrain la bonne application des mesures visant à maintenir notre biodiversité.

Appel aux militant associatifs

Cette veille citoyenne ne demande aucune compétence scientifique particulière. Tout adhérent d'une association souhaitant œuvrer pour la protection de la nature peut y participer. Un des grands chantiers d'île-de-France Nature en 2003 sera d'organiser ce suivi.

Enfin, nous ne pouvons que souhaiter la mise en place rapide d'un véritable partenariat entre les pouvoirs publics et les associations sur le dispositif Natura 2000, conformément à ce qui se pratique dans les autres démocraties de l'Union européenne et à la ligne politique tracée par Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable, lors du dernier comité national Natura 2000.

Tableau francilien des Propositions de sites